Fatriyandi N Priyatna
Tulisan ini merupakan salah satu brief kebijakan dari studi tentang perdesaan pesisir yang merupakan bagian dari kajian kerjasama Yayasan Baruna Nusantara dan Seventy Three Pte Ltd, yang didukung oleh David and Lucile Packard Foundation melalui program Governing Nearshore Small-Scale Fisheries.
Latar Belakang
Terbitnya Undang Undang (UU) No 23 Tahun 2014 Tentang Pemerintahan Daerah membawa era baru dalam tata kelola sumber daya alam di Indonesia. UU tersebut membagi peran antara pemerintah pusat, propinsi dan kabupaten dalam tata kelola sumber daya alam. Terkait dengan sumber daya perikanan, berdasarkan UU tersebut, pembagian peran tata kelola diatur berdasarkan pembagian wilayah teritorial perairan. Propinsi memiliki otoritas untuk mengatur ruang laut di bawah 12 mil laut, sementara di atas 12 mil laut menjadi otoritas pemerintah pusat. Hal ini memiliki pengecualian yaitu atas wilayah ruang laut tertentu yang masuk dalam kategori kepentingan strategis nasional.
Secara nasional, ruang laut di Indonesia juga dibagi menjadi 11 Wilayah Pengelolaan Perikanan (WPP). Pembagian 11 WPP tersebut berdasarkan pertimbangan faktor ekologis dan biologis. Keberadaan 11 WPP ini merupakan amanat dari UU No 31 Tahun 2004 tentang Perikanan dan UU N0 45 Tahun 2009 Tentang Revisi atas UU Perikanan. Secara umum keberadaan 11 WPP ini memiliki keterkaitan juga atas otoritas pemerintah pusat berdasarkan UU Perikanan tersebut terkait dengan penetapan jumlah potensi lestari, jumlah tangkapan yang dibolehkan dan rencana pengelolaan perikanan selain berbagai aspek lainnya. Berdasarkan UU Perikanan dan UU Pemerintahan Daerah, beberapa urusan pemerintahan dalam bidang perikanan telah didelegasikan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah, baik propinsi maupun kabupaten, salah satunya adalah otoritas dalam penerbitan izin usaha perikanan tangkap. Izin usaha perikanan tangkap yang didelegasikan otoritasnya kepada pemerintah propinsi adalah armada penangkapan yang memiliki bobot tonase dari 10 GT hingga 30 GT. Berdasarkan Undang-Undang No 27 Tahun 2007 Tentang Pengelolaan Wilayah Pesisir Dan Pulau-Pulau Kecil yang direvisi melalui Undang-Undang No 1 Tahun 2014, pemerintah propinsi juga memiliki otoritas dalam menyusun rencana zonasi ruang laut.
Pada tahun 2014 juga lahir Undang Undang No 6 Tahun 2014 Tentang Desa yang merupakan tonggak baru dalam dinamika eksistensi desa sebagai bentuk pemerintahan terkecil. Dalam UU No 6/2014, desa dimaknai sebagai “desa dan desa adat atau yang disebut dengan nama lain, selanjutnya disebut Desa, adalah kesatuan masyarakat hukum yang memiliki batas wilayah yang berwenang untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan, kepentingan masyarakat setempat berdasarkan prakarsa masyarakat, hak asal usul, dan/atau hak tradisional yang diakui dan dihormati dalam sistem pemerintahan Negara Kesatuan Republik Indonesia”. Pada bagian menimbang disebutkan bahwa “Desa memiliki hak asal usul dan hak tradisional dalam mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat dan berperan mewujudkan cita-cita kemerdekaan berdasarkan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945”.
Berdasarkan uraian di atas, pada saat ini terdapat setidaknya empat peraturan berupa undang-undang yang secara substansi mengamanatkan terjadinya proses-proses devolusi tata kelola sumber daya perikanan dari pemerintah pusat kepada pemerintah daerah. Teori tentang pengelolaan sumber daya alam menyebutkan bahwa efektifitas pengelolaan sumber daya alam sangat bergantung dari luasan wilayah teritorial yang diatur. Semakin besar wilayah teritorial maka semakin tidak efektif dalam pengelolaan karena membutuhkan biaya transaksi yang besar dalam menegakkan pengelolaan sumber daya.
DARI COMMON PROPERTY KE PUBLIC PROPERTY MENUJU KEMBALI KE COMMON PROPERTY?
Alam menyediakan berbagai fungsi, baik ekologis, biologis, sosial, kultural maupun ekonomis. Ketika alam dipandang sebagai penyedia fungsi ekonomi, maka alam dimaknai sebagai sebuah sumber daya yang merupakan komoditas ekonomi. Sumber daya perikanan secara historis berbentuk common property atau sumber daya milik bersama. Common property secara teoritis maupun praktis kesejarahan memiliki makna kepemilikan sumber daya berada pada sekelompok masyarakat. Hal ini sebenarnya merujuk atas sifat kepemilikan yang tidak memiliki arti akses terbuka, namun akses terbatas secara spesifik pada kelompok masyarakat tertentu yang memiliki hak secara komunal. Praktek-praktek komunal atas sumber daya milik bersama telah ada jauh sebelum negara terbentuk.
Secara historis, sifat common pool resources berubah menjadi public goods yang dikuasai sepenuhnya oleh negara. Negara kemudian pada era sentralistik yang sangat kuat menggeser narasi common property menjadi seolah-olah open access bagi seluruh warga negara yang pada akhirnya justru mendorong terjadinya deplesi sumber daya perikanan. Juga pada beberapa kasus memberikan konsesi pemanfaatan sumber daya perikanan kepada sektor privat yang memiliki modal untuk mengeksploitasi sumber daya perikanan demi narasi pembangunan. Pada era awal desentralisasi juga gejala pemberian konsesi kepada sektor privat untuk menggenjot pemasukan PAD. Hal ini seringkali menyebabkan terjadinya konflik sosial ekonomi dalam pemanfaatan ruang laut bagi masyarakat nelayan skala kecil.
Masyarakat yang sebelumnya memiliki hak kepemilikan sumberdaya secara komunal dan menjaga keberlangsungan sumber daya tersebut, semenjak hilangnya hak tersebut tidak lagi memiliki insentif untuk mengelola sumber daya untuk kepentingan jangka panjang. Mereka kemudian berada pada situasi berkompetisi dengan pihak lainnya yang menyebabkan setiap orang berupaya mengambil manfaat sebanyak-banyaknya dalam memenuhi kepentingan jangka pendek. Situasi ini bertahun-tahun lamanya menyebabkan deplesi yang terjadi secara masif atas sumber daya perikanan.
Era desentralisasi secara perlahan mulai berupaya kembali memperbaiki kesalahan tata kelola sumber daya perikanan. UU Desa membuka peluang kembali pengakuan narasi common property atau kepemilikan sumber daya secara bersama atau komunal. Peluang bagi masyarakat untuk memiliki tata kelola sumber daya secara mandiri dan juga berpeluang mampu memberikan insentif bagi kepentingan jangka panjang baik sumber daya itu sendiri maupun komunitas tersebut.
Desa: Peluang dan Tantangan Devolusi Tata Kelola Sumber Daya Perikanan
Hal penting dalam pengaturan tentang desa adalah kembalinya pengakuan otonomi desa berdasarkan hak asal usul yang sebelumnya ditiadakan oleh rezim orde baru. Pengakuan kembali atas keberagaman karakteristik desa dan wilayah perdesaan dan menjadi bagian yang tidak terpisahkan dalam desa juga menjadi hal penting. Kembalinya beberapa hak asal usul yang diakui tersebut memberikan peluang untuk kembali menguatkan desa dalam mengatur kehidupan masyarakatnya sendiri dan kembali meluaskan fungsi desa tidak lagi hanya sebatas pelaksana administrasi. Struktur desa yang sebelumnya seragam kembali berkembang menyesuaikan dengan hak asal usul yang dimilikinya dan dapat berbeda baik penyebutan maupun formasinya. Kembalinya otonomi desa lebih diperkuat dengan penegasan kewenangan yang melekat dalam hak asal usul untuk mengelola sumber daya alam secara mandiri untuk kepentingan pembangunan ekonomi desa dan pemberdayaan ekonomi masyarakat desa.
Terdapat empat kewenangan yang dimiliki oleh desa dalam undang-undang ini. Pertama, kewenangan origin atau kewenangan asal usul yang melekat pada desa sebagai kesatuan masyarakat hukum (prinsip self-governing community). Kedua, kewenangan devolutif yaitu kewenangan yang melekat pada desa karena posisinya ditegaskan sebagai pemerintahan lokal (prinsip local self-governing). Ketiga, kewenangan distributif yaitu kewenangan dalam bidang pemerintahan yang diserahkan oleh pemerintah kepada desa. Keempat, kewenangan menolak tugas perbantuan dari pemerintah jika tidak disertai pendukungnya atau jika tugas tersebut tidak sesuai dengan kondisi masyarakat setempat.
Rancangan teknokratik RPJMN 2020-2024 mengusung tiga prinsip pembangunan, yaitu kemandirian, keadilan dan keberlanjutan. Semangat ini sejalan dengan UU Desa yang menegaskan kembali desa sebagai bentuk pemerintahan lokal yang berhak mengatur urusan rumah tangganya sendiri. Mayoritas masyarakat desa pesisir adalah nelayan skala kecil yang uniknya menguasai hampir 80 % dari total armada penangkapan secara nasional. Sebelum adanya UU Desa berada pada situasi kompetisi perikanan yang sangat ketat dengan berbagai kekuatan kapital yang berbeda-beda dan tidak memiliki jaminan atas keberlanjutan penghidupannya. Adanya UU Desa sebenarnya membuka peluang pengakuan kembali atas hak kepemilikan sumber daya perikanan secara komunal yang dapat memberikan jaminan kepastian atas penghidupan mereka yang juga memenuhi ketiga prinsip kemandirian, keadilan dan keberlanjutan.
Sumber daya perikanan sebagai sebuah komoditas ekonomi yang secara peraturan didevolusikan kewenangan pengelolaannya sejauh 12 mil laut kepada pihak pemerintah propinsi hanya memberikan insentif ekonomi pada ukuran tonase 10-30 GT. Insentif ekonomi tersebut diperoleh melalui pungutan perikanan melalui izin usaha perikanan dan retribusi. Sementara ukuran di bawah 10 GT tidak memberikan insentif ekonomi yang cukup. Namun berbeda halnya jika pengelolaan secara komunal berada di tingkat desa, maka insentif bagi masyarakat untuk menjaga keberlanjutan sumber daya perikanan cukup tinggi. Insentif tersebut tidak hanya berupa insentif ekonomi berupa jaminan subsistensi, namun juga insentif sosial dan budaya yang melekat dalam kehidupan keseharian masyarakat desa.
Devolusi pada tingkat desa bukan tanpa potensi permasalahan. Meskipun secara historis beberapa masyarakat desa pesisir memiliki baik pengetahuan maupun kelembagaan lokal dalam tata kelola sumber daya perikanan, namun banyak yang sudah tergerus akibat praktik sentralistik selama era orde baru. Revitalisasi nilai-nilai dan pengetahuan lokal serta kelembagaan lokal dalam tata kelola sumber daya perikanan menjadi penting. Proses penyadaran tentang hak dan kewajiban yang dimiliki oleh masyarakat dalam desa menjadi langkah strategis yang dilakukan. Proses penyadaran ini menjadi mekanisme check and balance atas proses demokrasi yang terjadi dalam tata kelola pemerintahan desa dan juga pengelolaan sumber daya perikanan.